2008年1月24日

神戸市長 矢田 立郎 様

生活保護改革を考えるひょうごネットワーク

要 望 書

日頃の市民の生活向上への取り組みに敬意を表します私たちは、神戸市内で生活保護受給者や生活に困窮した方の相談・援助活動を行っているNGO/NPOによるネットワークです。 生活保護制度は健康で文化的な最低限度の生活を保障するものであり、その運用は保護制度の趣旨に合致した形で適切に行われる必要があり、間違っても権利侵害があってはなりません。また、それを保障するために適切な行政手続、職員の資質向上、実施体制の充実は必要不可欠です。しかし、私たちはこれまでの活動の中で、残念ながら保護の実施機関による多くの権利侵害が行われている現状を知っており、その是正は火急の課題であると認識しています。昨年、北九州市で起こった辞退届けの強要と餓死事件は、そのような生活保護の運用が人の命さえも奪うものであるという重大な事実を今さらながらに明らかにしました。このような事態は神戸市でも無縁ということはできないものがあると考えています。つきましては、生活保護の運用に関して、下記のとおり要望いたしますので、貴職のお考えと今後の方針をお聞かせ下さい。

                      記

1、生活保護の適正な運用の徹底について

(1)申請権の侵害を絶対に行わないことについて

生活保護の申請権を侵害することは絶対に許されることではありません。2007年9月6日の生活保護関係全国係長会議では「例えば扶養義務等を理由に申請書を交付しないなど、法律上認められた申請権を侵害しないことは言うまでもなく、申請権を侵害していると疑われるような行為自体も厳に慎むとともに、申請の意思のある方については申請手続きの援助指導を行うこと」と各自治体への指導が行われています。再三にわたる同様の指示にもかかわらす申請権を侵害する行為やそれを疑われる行為は後を絶たず、神戸市でも同様の事例が見られます。このような申請権侵害の防止とともに権利保障のための方策として次のことを実施してください

@     保護申請書を窓口に置くことやホームページ上に申請書のフォームをアップするなど、申請を   しようとする人が申請をしやすい環境を整えてください。
A     来所者に保護申請の意思がある場合は申請を受け付ける扱いを徹底し、申請権の侵害行為を根   絶するように強く指導して下さい。
B     保護の決定実施に際して提出を求める書類がそろうまで保護申請をさせない、あるいは、そろ   ってから後日申請させるなどという対応は申請権の侵害です。提出を求める書類が不足して   いることを理由に保護申請を断ることのないようにしてください。
C     年齢が若いあるいは住居がないなどという理由で保護の申請を拒否しようとする行為は絶対に   やめてください。
D     磯上荘・兵庫荘などの簡易宿泊施設に居住していることをもって申請拒否することはやめて    ください。

(2)「保護辞退届」「保護申請取り下げ書」について

 これまで、神戸市でも辞退届けの強要や事前に日付けの記載のない辞退届けを徴取するという事例が存在してきました。2005年4月28日の山科事件の京都地裁判決や2006年9月27日の石崎訴訟の広島高裁判決では、保護辞退届の違法性が指摘されています。本年9月6日の全国係長会議での指示はこれまで私たちが指摘してきたことと同様のもので、ごく当然の内容で、辞退届けの強要の根絶は喫緊の課題です。

@ 保護辞退届の強要は絶対にしないことはもちろん、福祉事務所側から提出を促すことも同様の違 法行為であることを全職員に徹底するようにしてください。
A 保護申請に係る「保護申請取り下げ書」の強要もまた違法行為であり、辞退届けと同様に慎重に 取り扱うようにしてください。

(3)「指示書」の運用について

生活保護法第27条に基づく指導指示は、法にも規定されているように、自由を尊重し、必要最少限度に止めなければなりません。しかし、指導指示書の実態はそのようなものではなく、保護費を支給するという強い立場を利用した一方的なものが見られ、乱用されているのではないかと考えざるを得ないものがあります。例えば、アルコール症の人に飲酒をしないように指示するアルコール症への理解が無いもの、期限を決めて常用の仕事に就くことを指示するなど本人の努力だけでは実現不可能なもの、単に福祉事務所に来るように求める内容、反省することや暴言をはかないなどという27条に基づく指示書としては不適切なものなどが見られます。法272項及び3項の趣旨を考えた場合、このような指示が法の趣旨に合致したものとはいえません。また、本来ケースワークとして行われるべきものを不利益処分の可能性を振りかざして強要することの法の趣旨に反するものです。

@     書面による指導指示は、真にやむを得ない場合に限るようにしてください。
A     指導指示を行う際には、保護利用者の事情等に十分配慮し、必要な援助を行うようにしてくだ  さい。
B     本人の努力では実現不可能な内容、疾病や障害に無理解な内容など、生活保護法第27条の指示と して不適切な内容の指示はしないようにしてください。
C     更生施設入所決定と同時に書面による指示書を交付することは生活保護法の規定に反する行為で すのでやめてください。

(4)根拠のない違法な取り扱いを根絶のための取り組みについて 

 言うまでもないことですが、生活保護の運用は法の趣旨に沿ったものである必要がありますし、適正な行政手続がなされなければなりません。しかし、違法な運用といわざるを得ない事例が多く見られます。

・生活保護の申請をしようと福祉事務所にいくと、若いから3ヶ月で打ち切ることになるとの説明を受けた事例
・2年前に保護を受けていて一旦保護廃止となっているのに、その時に出された指示書を根拠に指導指示違反で保護廃止決定を行った事例
・収入が途絶えたのに収入認定変更を行わず就労したら収入認定の減額を行ってやると言われた事例
・野宿生活から入院し生活保護が適用となった方が退院する際に敷金支給が拒否された事例 
・法63条返還金を収入充当し保護費から差し引く事例
・布団代は現物支給できないと説明した事例

など法の規定に反した取り扱いが見られます。これらは、保護費がなければ生活できない保護利用者の弱みにつけこんだとしか言いようのない違法な取り扱いです。

生活保護の違法な運用、誤った運用等を根絶するため、次のような取り組みを行ってください。

@     違法行為を絶対にしないように強く指導し、各実施機関宛てに通知するとともに各種会議、説明 会などの機会に周知を図って下さい。
A     違法な取扱を確認したときは誤りを繰り返さないために、職員間で情報を共有するとともに情報 を公開するようにしてください。
B     コンプライアンスを徹底し、違法な運用・権利侵害を起こすような行為や言動を改善するための 研修会を開催して下さい。
C     事務監査においても、問題のある取り扱いが発見された時は、文書による指摘を行い、改善を求 めて下さい。

(5)住居がない場合の申請受け付けについて

住居がないことで保護の要件に欠けることがないことは厚生労働省保護課長通知や国のホームレス自立支援等に関する基本方針・兵庫県や神戸市の実施計画などでも再三確認されているところですが、いまだに住居がなければ保護は受けられないという対応が数多く報告されています。これは、公園などで生活している人のみならずDVから逃れてきた人にも投げかけられている現状があり、問題は深刻です。

@ 住居のない人の相談も福祉事務所で受け、住居を確保してから来るようになどという指示はしな いでください。
A 住居のない人が要保護状態であれば、保護を適用し、住居を確保できるように援助してください 。その際、無理やり施設入所を勧めるようなことのないようにしてください。

(6)開始決定期間の遵守について

生活保護法第24条3項では申請に対しては14日以内に通知しなければならないと規定されていますが、ほとんど遵守されていない現状にあります。

@ 保護決定期間の遵守を実施機関に強く指導して下さい。
A 急迫状態であれば法4条第3項の趣旨に則り即日の保護開始をするようにしてください。

(8)資質低下への対策を行い、権利侵害を防ぐことについて

 上記1とも関連しますが、実施要領の不知、保護費の計算誤り、ケースワーク能力のなさ、面接技術の不足、法律的に誤ったアドバイス、大声で脅すような「指導」、責任放棄の公言など、職員の資質低下の事例が目立ちます。このような事例は、生活保護制度を危機に陥れるもので、重大な権利侵害の要因となるものです。真摯かつ重い問題意識をもって対処することが必要であると考えます。

@     資質向上のための研修を積極的に行ってください。
A     市民への応対に際しては懇切丁寧を旨とする対応を徹底してください。また、名札の着用の徹底  を図ってください
B     意欲のある職員の配置や十分な人員の配置は必要な援助を行うためには必要不可欠ですので、保 護ケースワーカーの庁内公募の実施、人員増などを実施してください。

2、要保護世帯向け長期生活支援資金(リバースモーゲージ)の取扱いについて

本年度に新設された要保護世帯向け長期生活支援資金の制度については、制度そのものに関する様々な問題点が指摘され、全国的にも予定通り利用が進んでいない状況にあると聞いています。利用者に制度の理解が無いまま制度の利用を強要するということはあってはならないことです。

@    制度の運用にあたっては慎重な運用を心がけてください。
A    対象者が高齢者であることに十分配慮し、対象となる方へは制度に関する十分な説明を納得され るまで行うようにしてください。また、推定相続人の同意も得るようにしてください。
B    本人の意思確認を怠った形での契約は無効となる上、場合によっては不法行為責任に問われるこ ともありうることに十分注意し、本人の意思を無視して契約手続をすすめるようなことは絶対にな いようにしてください。
C    全国的には、利用対象とならないのに貸付を利用しなければならないと説明するなどして申請権 を侵害している違法・不当な事例が見られます。要保護世帯向け長期生活支援資金の制度の趣旨や 利用の要件について、実施機関において周知徹底すると共に、その制度を申請拒否の理由とするよ うなことが無いようにしてください。

3、決定通知の記載内容について

保護決定通知書には保護の要否、種類、程度及び方法のほか、その理由を付記することが生活保護法や行政手続法などで定められていますが、現行の通知書は十分な記載とはなっていません。すなわち、保護決定通知書には支給金額しか記載がなく、最低生活費や収入充当額の計算明細などがないため、保護利用者は、なぜその金額が支給されるのか、果たして正しく保護費が計算されているのか確認さえできません。これは、法で定められた決定理由の付記に関する規定に違反するものですし、行政機関としての説明責任を果たしていません。また、決定通知書に記載する理由が全く不十分な事例が見られます。
@    決定通知書には、最低生活費(1類・2類・加算の額など)の内訳、収入認定した収入の種類と 金額、控除した金額とその内容等が記載された書式に変更してください。
A    保護の決定通知書には、法的根拠や処分の根拠となる事実など具体的に記載し通知を受ける者が 十分理解できるものとするように心がけてください。

4、外国人の生活保護の権利について

外国人の生活保護については、不当に権利が制限された運用が行われていますが、国際人権規約や難民条約などに則った内外人平等の運用を実施することが求められています。外国人の権利を守るために、自治体の判断でできることは積極的な運用を行っていくことが必要です。

@     外国人に対する保護の決定が処分性を持つことは明らかですので、決定通知書には法に定められ た審査請求・訴訟等に関する教示記載を行うようにしてください。
A     内外人平等原則に反した1954年5月8日厚生省社会局長通知への改正意見を提出するなど厚 生労働省に対しても外国人の権利擁護のための働きかけを行ってください。
B     たとえ在留資格が無い外国人であっても1996年7月30日法務省入管局長通知の該当者など 在留資格の取得が確実と考えられる場合には保護を適用するようにしてください。

5、DV被害者への生活保護適用に特に配慮し二次的被害を根絶することについて

配偶者からの暴力の防止及び被害者の保護に関する法律(DV防止法)第8条の3では「社会福祉法に定める福祉に関する事務所は、生活保護法、児童福祉法、母子及び寡婦福祉法その他の法令の定めるところにより、被害者の自立を支援するために必要な措置を講ずるよう努めなければならない」と福祉事務所および生活保護の役割を規定しています。また、「配偶者からの暴力の被害者への対応に係る留意事項について」(2004年12月28日厚生労働省雇用均等・児童家庭局家庭福祉課長通知)、「「配偶者からの暴力の防止及び被害者の保護に関する法律の一部を改正する法律」の施行等に伴う生活保護制度における留意事項について」(2004年12月10日厚生労働省社会・援護局保護課長通知)などでは、福祉事務所など関係機関による二次的被害の存在を指摘しその防止の徹底を図るようにとされています。DV被害者へは住居の確保や扶養照会、精神的なサポート体制など、特段の配慮が必要です。しかし、被害者への配慮の無い発言、母子生活支援施設入所者に対する理解のない取扱い、シェルターでは保護は適用できないという取扱、被害者の状況を理解せず就労をすすめるなど、残念ながらDV防止法の趣旨に反した取扱いが見られ、二次的被害といわざるをえない事例がみられます。

@    DV被害者の人権を守ることを徹底し、DV防止法の趣旨に沿った生活保護の適正な運用の徹底 を図ってください。
A    DV被害者の立場を理解し、その権利を守るための研修や指導を行ってください。また、研修に は被害者支援団体やDV問題に見識のある法律家などを講師にするなどの工夫をしてください。

6、就労支援と生業扶助の活用について

 生活保護利用者に対する就労支援に当たっては、強引な指導指示をおこなうのではなく、ニーズにあったきめ細かな援助活動を通じて安定した就労に結びつくような取り組みを行っていく必要があります。ただ単に求職活動を求めるだけの就労指導は、全く有効性をもちません。むしろ、適切な助言や積極的な生業扶助の活用等を通じて、本人の就労へのインセンティブを高める援助が求められています。
 また、自立支援プログラムの実施にあたっては、自己決定権を尊重し、十分なインフォームドコンセントとアセスメントの実施、本人の自発的な自立意思に依拠したプログラムへの参加などが必要不可欠であり、ニーズにあったプログラムでなければなりません。 
 「若年稼動年齢層にある要保護者に対する指導の手順」によると、自立支援プログラムへの「取組状況に改善が見られない場合等」には「指導指示」を行い、最終的には保護費の変更、停止または廃止検討する」とされています。しかし、自立支援プログラムがうまくいかなかったからといって不利益処分があるようでは「自立支援プログラム」ではなく「行動強制プログラム」にほかなりませんし、最低生活保障という生活保護制度の最も重要な目的にも反したことになってしまいます。自立支援プログラムを保護廃止や保護費削減の手段に使うようなことは絶対にあってはなりません。
 また、仮に不利益処分を前提として「自立支援プログラム」への参加義務を課すのであれば処分性を持つことは明らかで、そうであるならプログラムへの参加に関し恣意的な運用がなされないような適正な行政手続きと不服申立の権利を保障することが求められます。決して本人の意思に反した形式的な強制された自立支援プログラムとならないように強く求めるものです。神戸市では「就労支援プログラム」ばかりが強調され、就労支援についても就労支援員の配置、就労指導の徹底にとどまり、真に保護利用者の自立を目指したより高いレベルでの就労支援とは言いがたい現状になります。また、真の自立の助長ということを考えれば、不安定就労への誘導は望ましいことではありません。更には、建設業・港湾荷役・警備への派遣労働など違法な雇用形態の労働へ誘導したり、就労を強要する事案を聞いています。

@    就労支援に当たってはその方のおかれた状況を十分理解し、ニーズにあった援助策を本人と話し 合いながら行ってください。
A    資格取得などについて生業扶助等を積極的に利用するようにしてください。
B    自立支援プログラムへ参加を勧めるときは、本人の意思を尊重し、十分なアセスメントを行うと ともに強制とならないようにしてください。
C    不安定就労への誘導は慎むと共に、違法な雇用形態への誘導や強要をしないようにしてください 。
D    自立支援プログラムの実施にあたっては「就労自立」ばかりを強調するのではなく、「平成17年度の自立支援プログラムの基本方針について」(2005331日社援発第0331003号、厚生労働省社会・援護局長通知)第1にあるように、「日常生活自立」「社会生活自立」を支援するような取り組みを積極的に行ってください。

7、 保護利用者の権利の教示について

 基礎控除や特別控除・必要経費など収入認定に関すること、就労活動のための移送費や生業扶助の給付に関することなどの説明は、就労意欲を高めるためにも必要なことと思われますが、そのような説明が十分なされていない現状にあります。権利や給付に関する説明を十分行わず、義務や制限的なことばかりを強調する説明は保護利用者にスティグマを与えることになり、それ自体が権利侵害となります。保護受給者の持つ権利の全般的な説明はもちろんですが、給付される内容への説明も必要不可欠です。

@     生活保護の給付内容に関してももっと詳しくかつわかりやすい説明をするようにしてください。A     保護利用者への制度説明にあたっては義務ばかりでなく権利についても正確に行ってください。 生活保護法第27条にふれるときは27条2項、3項についても同時に行うようにしてください。

8、個人情報の保護について

生活保護利用者の個人情報は特に慎重に取り扱われる必要がありますが、適切でない取扱が見られます。

@     29条調査は法の規定にあるように必要のある場合に限るとともにその必要性を本人に説明し、調査先については個別に本人の同意を得るようにしてください。また、同意書のコピーを使ったいわゆる「原本証明」を使用するようなことのないようにしてください。
A     保護申請時に提出した同意書の有効期限は保護開始時までであると2005年6月24日に回答をいただいていますが、保護申請時に提出を求める同意書については記入するとともに、全ての同意書に有効期限の項目を入れるようにしてください。
B     同意のない課税情報の調査が本人の知らない形で行われているように聞いていますが、これは地方税法、地方公務員法、神戸市個人情報保護条例などに違反した行為であるので即時やめてください。
C     生活保護実施にあたって収集した保護申請者・保護利用者の個人情報について、本人から開示あるいはコピーの提供を求められた場合は、神戸市個人情報保護条例の趣旨に則り、情報の開示・コピーの提供を行ってください。

9、開始決定前の治療・服薬につて

保護申請した方が保護開始まで治療が受けられない、保護開始までは自費で負担してもらう必要があるといわれたという事例がよせられています。
@     保護申請した方について、保護開始決定までの間に服薬や治療が必要な場合には医療を受ける権 利を保障するようにしてください。
A     医療機関に対しても投薬・治療が必要な場合の取扱について指導・要請を行ってください。

10、外国人等の通訳・翻訳の保障について

外国人の保護受給者や相談者も多くなってきていますが、通訳および翻訳の保障は外国人の権利保障に不可欠です。また、「中国残留邦人に対する新たな支援策」が行われようとしていますが、中国残留孤児の方に対する通訳等について十分な配慮が必要なこともいうまでもありません。

@    各種書類の多言語化をすすめてください。
A    多言語での十分な通訳・翻訳の体制を確立してください。

11、以上の項目について、本要望書を受領されてから回答を1ヶ月以内にしていただくとともに当ネットワークとの話し合いを持っていただくようにお願いいたします。

                                        以上

生活保護改革を考えるひょうごネットワーク)

NPO法人神戸の冬を支える会

兵庫県生活と健康を守る会連合会

神戸YWCA夜回り準備会

NPO法人ウィメンズネット・こうべ

W・Sひょうご

アルバイト・派遣・パート関西労働組合神戸事務所

アジアこどもプロジェクト

神戸公務員ボランティア

給食ボランティア会

バプテスト・ホームレス支援ネット兵庫

NGO神戸外国人救援ネット

兵庫県被災者連絡会

松崎喜良